Вице-президент «Опоры России» Владислав Корочкин о том, как переориентируются административные барьеры в связи с кризисом. Текст опубликован в газете «Ведомости».
Во время кризиса бизнесу труднее работать. Свободных денег ощутимо убавляется. Неожиданно мелеет и большинство постоянных, привычных чиновничьих кормушек. Пока они есть, но скоро иссякнут. Значит, «внизу», на уровне непосредственных исполнителей, мы неминуемо получим неконтролируемый всплеск контрольно-надзорной активности, пароксизм административного восторга. Некоторые его признаки видны уже сейчас.
Бизнесу это сулит новые расходы, а денег и так будет очень мало. И это усиливающаяся дискредитация власти, один из клиньев, вбиваемых между государством и гражданским обществом, подрыв доверия. Доверие – основной ресурс борьбы с нынешними трудностями, таковы уж их характер и происхождение.
Проблемы есть не только с кризисом, но и с мерами, принимаемыми для его преодоления. Существенная, едва ли не подавляющая часть антикризисных мер ориентирована на поддержку отечественного производителя и экспортера, на импортозамещение. «Входящий» в страну поток товаров мелеет на глазах. Одним из неизбежных результатов кризиса – и объективно, и по замыслу правительства – станет рост производства внутри страны.
Однако в результате буквально на наших глазах в последние месяцы меняется и конфигурация административных барьеров, перестраиваются механизмы взимания административной ренты. Надзорные органы несколько теряют (в хорошем смысле) интерес к импорту, к реализации контрольных полномочий на госгранице. Поток мельчает, а в рамках евразийской экономической интеграции значительная часть административных действий постепенно уходит на периметр «Евразэс», ускользая из-под юрисдикции России.
В результате во многих сферах регулирования «контролеры и надзиратели» вынуждены оставить пограничный контроль пограничникам и таможенникам, а свою активность переориентируют внутрь страны. В сельском хозяйстве (предмете особой заботы правительства) это отчетливо видно на примере проектов законов «О ветеринарии», «О семеноводстве» и главное – продолжающейся подготовки подзаконных актов к закону «О карантине растений», который был принят до кризиса.
Способы везде задействованы почти идентичные. Сначала общество нужно запугать. Измышляются новые угрозы (десятки лет никому не угрожавшие, а теперь внезапно ставшие страшно опасными), начинается жонглирование статистикой, озвучиваются и активно муссируются отдельные «яркие примеры».
Затем нужно выстроить механизм противодействия новой «угрозе». Это не перестройка действий контрольно-надзорных органов в имеющемся правовом поле с целью ликвидации угрозы (ведь большинство «угроз», напомним, либо не существует, либо очень сильно преувеличены). Нет! Речь всегда об изменении правового поля, существенном расширении перечня требований и наказуемых деяний. В результате резко растет количество нарушений и нарушителей как объектов взимания административной ренты.
Так, 28 декабря 2014 г., за три дня до вступления в силу закона «О карантине растений», был зарегистрирован приказ Минсельхоза № 501 «Об утверждении перечня карантинных объектов», в одночасье увеличивший количество «фитосанитарных угроз» с 85 до 177. С 1 января 2015 г. это сделать было бы сложнее: вступающий в силу закон потребовал проведения публичного, научно-обоснованного анализа фитосанитарных рисков. А старый закон доказывать реальность угроз не требовал. Один приказ – и рынок обязательных услуг по исследованию наличия карантинных организмов в продукции увеличен более чем вдвое, появилось 92 новых повода для взимания денег с производителей и переработчиков растительной продукции.
Удивляет изворотливость чиновников, готовых пойти на любые ухищрения ради достижения нужной им цели. На стадии общественного обсуждения этого приказа в правительство был направлен ряд резко отрицательных отзывов на его проект, подготовленных ведущими (в нашей стране и в мире) специалистами и учеными. Но позже выяснилось, что для обсуждения приказа чиновники предложили минимум два идентичных проекта под разными номерами. В итоге Минюст зарегистрировал тот, на номер которого отрицательных отзывов якобы не поступило: 00/04-17468 от 12.08.2014. Причем высказанные по другому ранее размещенному «номеру» – 00/03-15020 от 19.05.2014, – замечания, даже направленные на устранение откровенно одиозных ошибок, не были учтены.
Несколько «угрожающих» объектов, включенных в приказ, сами уязвимы и нуждаются в охране. Так, включенный в перечень жук Monochamus urussovi Fisch. включен в Красную книгу Карелии. Другой жук Monochamus saltuarius Gebl. – редкий вид в европейской части, а Monochamus nitens Bates – вообще узкоареальный дальневосточный эндемик с неизученной биологией. Кто-то решил подзаработать на поиске их в каждой партии продукции, подлежащей отгрузке? Напомним, что до 28 декабря 2014 г. считалось, что они никакой угрозы ни для кого не представляют.
Еще «угроза» – Popillia japonica Newm. – японский жук, который даже не является отдельным видом, островной абориген, встречающийся на Курильских островах и Сахалине. У разработчиков приказа, видимо, плохо с географией, и они включили жука в категорию «отсутствующие на территории России».
Повилика льняная (Cuscuta epilinum Weihe) внесена в Красную книгу Липецкой области. Подавляющее большинство прочих повилик, которых без разбора поместили в перечень, существуют только на территориях, близких к экватору, и проблем для сельского хозяйства наших зон не представляют. Но теперь нужно искать, выявлять и получать уведомление о необходимости уничтожения продукции, в которой есть семена растений, способных расти только в Сахаре.
По утверждениям независимых ученых, более 2/3 всех включенных в перечень видов уже потеряли или не представляют для нашей страны никакой угрозы ухудшения фитосанитарного состояния. А завоз и распространение оставшейся трети видов предотвратить при нынешней организации контроля невозможно. Если «карантинные вредители», включенные в этот перечень, никакой реальной угрозы не представляют и выжить на территории РФ не могут, то и весь рынок услуг по их обнаружению – фикция. И реальных исследований на их наличие можно не проводить. Это, разумеется, не означает, что хозяйствующие субъекты можно освободить от платы за проведение исследований. Есть сильное ощущение, что это и есть главная скрытая цель принятия подобных документов.
Обсуждаемый эффект имеет всеобъемлющий и универсальный характер. Он проявляется во множестве сфер хозяйственной активности. Поэтому и противодействие ему должно быть универсальным. Презумпция отсутствия необходимости ужесточения условий для бизнеса является базовой позицией «Опоры России» и уполномоченного по защите прав предпринимателей. И должна стать базовой позицией правительства России. Заинтересованные регуляторы прилагают много усилий, чтобы свести сопротивление к конкретике, «растащить» его по отраслям, по отдельным законопроектам. Этого нельзя допускать. Возведение новых административных барьеров – это проявление общей тенденции.
В связи с этим особенно важна ведущаяся правительством работа по освоению риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорной деятельности. Еще вчера он казался лишь инструментом разумной экономии ресурсов государства, концентрации усилий на самых важных и опасных направлениях. Сегодня ему придется стать не только критерием обоснованности проверочных мероприятий, но и критерием необоснованности мероприятий избыточных, имеющих корыстный интерес. Даже если это дурно понятый государственный интерес – например, пополнить бюджет штрафами.
